江旻慧論文
江旻慧碩士論文
江旻憓於2021年6月1日提交了近60頁的論文給中國人民大學，題目為「透過『佔中事件』反思香港特區選舉制度完善路徑」。這篇論文以2014年的「佔領中環」作為切入點，對香港的選舉制度進行反思。在摘要中，她提到「佔中」以違法佔領道路、干擾社會秩序的方式爭取「真普選」，事件揭示了香港社會的嚴重分裂以及特區民主與法治之間的緊張關係，形容其為「禍害極大，遺患深遠」。
佔中「禍害極大，遺患深遠」
論文也談到了從「佔中」到2019年的「修例風波」，江旻憓指出連串的政治活動導致「一國兩制」實踐失衡，唯有嚴格遵守法治才能為香港民主提供穩固基礎與可靠保障。然而，香港社會普遍對特區憲法基礎存在誤解，過度強調「兩制」而忽視了「一國」，高估了《中英聯合聲明》的地位，錯誤地將《基本法》視為香港的「小憲法」，這逐漸導致對「一國」認同不足，兩地矛盾不斷積累。
強調「兩制」而忽視了「一國」
她指出中央實施《香港國安法》，改革選舉制度以實踐愛國者治港原則，糾正實施中的偏差，這是完善「一國兩制」的重要舉措。她形容這是「化解反中亂港勢力奪權」的行動，有助於恢復政治生態平衡，促進經濟發展，改善民生。
江旻慧論文全文
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江旻慧論文題目：
- 中文題目：透過『佔中事件』反思香港特區選舉制度完善路徑
- 英文題目：Occupy Central and its effect on Hong Kong elections reform
江旻慧論文摘要
摘要2014年9月26日至12月15日期间,香港发生了所谓“让爱与和平占领中环”事件(以下简称“占中事件”)。“占中事件”以违法占领道路、妨碍社会秩序的方式,声称要争取“真普选”。此事件暴露出香港社会的严重撕裂问题和特区民主与法治的紧张关系,祸害极大、遗患深远。
自2014年“占中事件”到2019年修例风波爆发,一连串的政治活动导致“一国两制”的践行失衡。只有严格遵行法治,才可以为香港特区实现民主提供坚实的基础和可靠的保障。中央有权力和责任透过《宪法》和《基本法》止暴制乱,重新恢复法治秩序,完善香港的选举制度,维护国家主权和发展利益。
本文透过“占中事件”反思香港特区选举制度完善路径。“占中事件”乱象引起的巨大争议和诸多法律问题,值得系统思考和深入讨论,以助今后预防误解、怀疑、否定、攻击“一国两制”的现象,从而准确地践行“一国两制”方针,消除政治和社会内耗。本文由“占中事件”切入以及对香港选举制度的历史回顾,明确《宪法》和《基本法》視野下香港选举制度的定位,自此基础上并进一步探讨了相关选举制度完善的路径。
“一国两制”是一个互动的、不断发展变化的法律与政治过程。在“一国两制”下如何准确地解读和实践《基本法》对特区选举制度的规范和保障作用值得深究。“一国两制”是一个整体的制度体系,它强调国家的统一,关照地方制度的特殊,应当作为国家治理体系的组成部分加以观察。香港基本法的解释模式由《基本法》第158条规定,由于基本法是全国人民代表大会制定的,因此基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。同时,全国人大授权特区法院在审理案件时,对香港基本法关于特区自治范围内的条款作出解释。多次社会事件显示,全国人大常委会释法不全,法律条文的关键词如第的“自治范围”、“自行解释”,以及第45条关于“普选”的规定和判断标准,或令香港社会始终未能认清“一国两制”中的特区自治地位和权力限制。
“一国两制”和《基本法》中承诺的高度自治虽然属于宽泛的宪制框架,但是香港的宪制基础只能来自《宪法》和《基本法》。然而,香港社会普遍对特区宪制基础存有误解,比如强调“两制”多于“一国”、抬高《中英联合声明》的地位、误以为《基本法》是香港的“小宪法”等等,回归后,“一国两制”的实践迁就港英时代的“法治”以及法系的不同,日益造成“一国”之认同不足,两地矛盾也不断积累。
论文的核心观点认为,占中支持者在所谓“争取真民主”的过程中忽略了《基本法》在我国法律体系中的地位以及制定时的基本原则,香港特区的替选和民主化进程必须按照《基本法》和全国人大及其常委会的制度安排进行。《基本法》第45条规定香港特区最终以普选方式产生其行政长官,但是前提是必须遵守循序渐进推进香港民主进程的原则。第45条对于普选的承诺也意味着现行制度只是一种过渡安排,尚需渐进达成普选的分步目标。基本法模式所遗留的法律问题亦有待进一步探讨,才能深刻反思和讨论“一国两制”之典范意义和香港民主建设的发展方向并促进中央与香港特区关系的法治化。本文将对“占中事件”及其相关的一系列法律问题和争议展开研究。透过对选举制度的重新审视,以及法律的修改和完善,建立符合香港实际情况,有香港特色的新民主选举制度,从制度上落实“爱国者治港”,保障“一国两制”的实行。
近年,香港社会乱象频生。反中乱港分子对“一国”带有偏见,他们通过各类选举进入特别行政区治理架构,令“一国两制”陷入危机。因此,中央和特区必须让香港社会深入理解和接受“爱国者治港”的前提,才能稳健地推进民主进程。鉴于此,2020年港版《国安法》立法。2021年3月11日,第十三届全国人大四次会议高票通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》,落实“爱国者治港、反中乱港者出局”的原则。中央从国家层面完善特区的选举制度是完善“一国两制”的重要举措。纠正目前选举制度的实施偏差是以法律规范维持和谐的第一步,确保“爱国者治港”,重新让社会政治生态恢复平衡,从而有利发展经济,改善民生。
江旻慧論文引言
占中事件暴露出香港社会的分裂、撕裂以及香港民主与法治深层次的问题,本文将透过“占中事件”反思香港特区选举制度完善路径,系统思考和深入讨论“占中事件”乱象引起的巨大争议和诸多法律问题,以助今后预防误解、怀疑、否定、攻击“一国两制”的现象,从而准确地践行“一国两制”方针,消除政治和社会内耗,解決经济民生问题。2021年3月11日,全国人大高票通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》,有力地推动落实“爱国者治港、反中乱港者出局”的原则,维护《中华人民共和国光法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国香港基本法》(以下简称《基本法》)确立的宪制秩序。中央从国家层面堵塞选举制度的漏洞以完善特区的选举制度是治本之策,有利于香港平稳发展和“一国两制”的有效实践。
研究背景
香港政治制度改革(以下简称“政改”)是诱发“占中事件”的直接原因。2014年8月31日,《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》(以下简称“831决定”)公布,“说明香港行政长官选举要由一个1200人组成的提名委员会先做出提名,再让全民投票。2007年全国人大常委会决定香港最早可以于2017年实行普选。社会对于“831决定”是否属于《基本法》所承诺的“普选”存有争议,引发占中人士对所谓“真普选”的诉求。但是,香港特区选举制度的核心不在于“真”、“假”普选,而是如何让选举制度体现出一国两制理论和实践相结合。本文以“占中事件”为主要研究对象,分析《宪法》、《基本法》和“一国两制”视域中香港特区选举制度的构建和实践特点及其完善路径,通过对香港选举制度的历史回顾,明确《宪法》和《基本法》视野下香港选举制度的定位,自此基础上并进一步探讨相关选举制度完善的路径。
政改五部曲
香港《基本法》第45条第2款规定,行政长官最终由一个具有广泛代表性的选举委员会按民主程序提名后再普选产生。2013年底,香港政府展开关于2016年立法会选举和2017年特首选举的政改咨询。相关条文包括《基本法》第45条、68条,附件一、二均提到2007年以后可以通过政改步骤作出修改,以达致普选的最终目标。
香港“政改五部曲”是全国人大常委会依法确定的香港特别行政区行政长官产生办法(《基本法》附件一、二)的修改程序。五部曲包括:
- 一行政长官报告全国人大常委会报告后确定
- 二特区政府提出相应的修正案
- 三有关选举制度的修订必须由立法会全部议员三分之二多数通过
- 四行政长官同意 五报全国人大常委会批准(附件一)或备案(附件二)”
人大“831决定”
2014年8月31日,“831决定”公布,阐明2017年起实行“一人一票”普选香港行政长官。“就行政长官选举方法作出三项主要宪制性决定:(1)参选特首的候选人需由一个具有广泛代表性的提名委员会提名,提名委员会人数为1200人,按照2012年特首选举委员会提名(2)特首参选人须获得半数委员支持(3)委员会只能选出两至三名候选人。“831决定”明确指出,特区行政长官由“爱国爱港”人士担任,这是“一国两制”的基本要求。全国人大常委会决定根据香港《基本法》第45条,香港“可以”于2017年实现特区行政首长的首次全民普选。此举却引起了社会对所谓“真普选”的激烈争议,香港反对派鼓吹有违《基本法》的“公民提名”和“我要真普选”的伪命题,随后引发占中事件。
谋求所谓“真普选”
国际标准的“真普选”实质上是伪命题;国际上有普及而平等的选举权,没有普及面平等的提名权。占中的煽动者和支持者以违法方式极力谋求的“普选”,核心要害和最大目标是选出能够代表反对派立场、不对中央政府负责、不对香港居民和香港前途负责的“行政长官”。占佔中發起人鼓吹“违法达义”去谋求所谓的“真普选”,极易使人们思想混乱并做出违法行为,造成香港社会的极端分裂。
“占中事件”
2013年,戴耀廷、陈建民、朱耀明正式发起所谓“和平占中”,希望争取与香港政府谈判。6月22日,他们委托香港大学民意研究所展开“6.22月民间全民投票”妄图选出“最佳”的行政长官选举方案,组织公布网络及实体投票人次约78万,“真普选联盟方案”得票最高,成为“和平占中”推动的方案。”
2014年8月31日,“831决定”通过,同日晚上“和平占中”举行集会。2014年9月28日,学民思潮召集人黄之锋号召占领“公民广场”,“占中事件”提前启动,以香港学联以及学民思潮为首的大批香港学生在特区政府总部外举行示威。“时任香港特首梁振英宣布行动非法,香港警方随后发射催泪弹驱散示威者,引起数以万计的抗议者连续数天走上街头与警方对峙。10月21日,香港特区政改官员与学联代表举行第一次对话。学生的主要立场是撤回人大决定、重启政改。特区政府的立场是人大决定不可撤回,但提出了基于自身宪制权限的“四点倡议”,即关于人大决定框架下的政改空间。允许2017年之后可按照“五部曲”程序继续完善普选框架,搭建政改商谈的多方平台以及制作反映“占中”诉求的民情报告提交给港澳办。但对话后学生仍坚持立场,二次对话一直无法启动。”
“占中事件”全程基本保持了“和平非暴力”,警方执法亦严守合法与最低限度武力原则,显示香港公民社会软实力与法治的第一核心价值地位。”虽然警方执法可以恢复基本秩序,但占中所带来的后果远远超于对社会秩序的影响,2014年11月下旬,警方以协助执行旺角地区民事禁制令的方式“变相清场”,学联于月底展开冲击立法会的升级行动,遭到失败。佔中三子之后自首,但运动未被叫停,领导权完全转入学联和学民思潮之手,“12月11日,金钟全面清场,过程和平顺利。”12月15日,铜锣湾和立法会示威区最后清场,占中运动广场阶段完全结束。“占中事件”反映出单纯的法律规范是维持和谐的第一步,但不足以完全解决深层次矛盾。
研究對象
“占中事件”之后,多次大规模社会运动反映许多香港人对于特区的权利义务以及央特的宪制关系和授权关系认识不足。透过“占中事件”了解其中的核心法律问题和反思有关特区选举制度的法律漏洞,以“一国两制”视域中的特区选举制度的构建和实践特点分析完善路径。通过《宪法》和《基本法》以及其他有法律效力的重要文件的阅读及其历史背景、模式定位和法理的研究,对核心法律问题进行分析,包括“一国两制”的实践、选举制度的发展,以及香港民主模式与前途。
研究意義
在推动香港民主制度发展的过程中,香港政府大部分时间只顾增加民主成分,却忽略了保障国家主权的责任,社会对于民主进程的不满,意味着基本法模式在中央与地方关系处理分权与自治制度上的不足。因此,中央完善选举制度有利于坚持和完善“一国两制”制度和结束长期以来立法会和行政长官产生办法的政治爭拗和乱象。香港普选之争归根到底,关乎“一国两制”的完善和中央与地方关系的政治互信。因此,对《基本法》有关中央政府对香港的行政、立法权力的规定需要进行更深入的解读、完善和修改,以便达成共识和互信。基本法模式所遗留的法律问题亦有待进一步探讨,才能深刻反思和讨论“一国两制”之典范意义和香港民主建设的发展方向,促进中央与香港关系的法治化。本文对“占中事件”及其相关的一系列法律问题和争议展开研究,透过对选举制度的重新审视,以及法律的修改和完善,建立符合香港实际情况、有香港特色的新的民主选举制度,从制度上落实“爱国者治港”,保障实行“一国两制”。
第1章 香港選舉制度的歷史概述
回归以来,香港特区的选举制度由《基本法》第45条和第68条保障,设定了普选作为行政长官和立法会产生方式的终极目标。以下是对香港选举制度的历史概述,从回归前以《英皇制造》和《皇室训令》为核心的旧选举制度,直到回归后由《宪法》和《基本法》规定的民主进程。
1.1以《英皇制诰》和《皇室训令》为核心的旧选举制度
香港在回归前,由《英皇制造》、《皇室训令》规定的政治体制主导。《英皇制诰》是当时香港殖民地时期的重要宪制性法律文件,当中21条条文授予香港总督权力,包括掌控行政、立法及司法机关,而这些机关没有任何制衡港督的权力。《皇室训令》当中的37条条文是《英皇制诰》的补充规定,包括香港行政局及立法局运作的具体细节安排,订明立法程序,以及规范香港总督的权力。
1.1.1 殖民管治
1843年,英国维多利亚女王颁布《英皇制诰》,宣布设置香港殖民地,当时英国殖民地制度有直辖殖民地及自治殖民地等模式。为了在香港让少数的英国人管治多数的华人,英国采用了权力集中、控制严密的直辖殖民地制度。”《英皇制诰》以英皇为殖民地的最高统治者,港督为英皇在当地的代表,是当地政府的首长,同时担任行政局和立法局的当然主席,经英国外交联邦事务部同意委任行政、立法两局议员和其他高级官员,兼任香港三军司令。除了涉及立法、财政或与英国基本国策相违背的事情外,其他事项都全权交予港督执行。1992年,末代港督彭定康对港督的权力和职务作出修改,包括港督不再兼任立法局主席,以及放弃港督委任立法局、行政局、市政局和区域市政局议员的权力。”
1.1.2 行政机关:行政局
《英皇制诰》包括行政局的成立、权力以及委任议员的体制等,行政局是协助港督决策的高级咨询机构。为了方便港督控制行政局,最初行政局只有3名成员,1896年增加至6人。虽然港督必须咨询行政局,但他保留最终决定权。自行政局成立以来,一直没有华人议员。],一直没有华人议员,直到1925年爆发的省港大罢工,港英政府为了应对反英情绪和争取更多华人支持,1926年委任华人领袖周寿辰为第一位华人行政局非官守议员。”
1.1.3 立法机关:立法局
殖民地时期,香港的立法机关的立法权来自《英皇制造》。立法局成立的目的是协助港督制定法律及管理政府的财政开支,港督对所有议案和法案皆有否决权。《英皇制诰》、《皇室训令》亦给予了港督任命官员的权力,被任命官员亦需向港督负责。
最初为了稳定管治,立法局也是由三名官守成员组成。随着英商在港表达对港督及政府独揽大权的不满,在1859年,立法局增设两个非官守议席。自19世纪50年代以后,香港华商逐渐崛起。1884年,华人在立法局的议席正式确立。此外,非官守议员不再由政府官员以个人身份出任,改为在工商企业及社团人物中委任,以及由香港总商会及太平绅士提名。
战后立法局非官守成员的数目继续增长。到了1964年,非官守议员开始占多数,立法局由12个官守议员和13个非官守议员组成。1973年,港督麦理浩因“六七暴动”开始委任不同界别,如工业界、社工界、教育界等代表,令不同阶层的人士可以在立法会平台发声,扩大民意基础。1985年举行首次立法局选举,由9个功能组别和12个选举团共选出24名非官守议员进入立法局。1991年9月,立法局出现了18个直选议席。
1.1.4 特区政府继承“半民主体系”
长达156年的殖民统治期间,英国殖民者一直没有让香港人享有民主,但回归前10多年,他们突然改变做法。在1984年《中英联合声明》《中英联合声明》签署前半年,港英政府发表《代议政制绿皮书》以推动民主化。1991年,立法局部份议员首次举行地区直选。末代港督彭定康决定把立法局主席改由全体非官守议员互选产生,取消港督委任议员的制度,最后一届的立法局议席全部通过选举产生。当中30席由功能组别选举产生,20席由地方选区直接选举产生,10席由选举委员会产生。
1995年,港英政府推动立法局变相直选。但60位立法局议员中,只有18位由直选产生,而港督仍然享有议会最高权力,仍然维持“行政主导”。回归后,立法局被临时立法会取代。直到1998年,第一届立法会选举产生。
1987年4月16日,邓小平会见基本法草案委员会期间,反对香港跟随英美会议制度,认为不利于政治稳定和管治。同年6月,草委会政制专题组秘书长李后对传媒表明,特区的政治体制将沿用“香港的模式”,即行政、司法和立法机关互相制衡和配合。“1990年3月,全国人大常委会审议《基本法》继续维持香港“行政机关和立法机关之间的关系应该是既相互制衡又相互配合”,这样行政长官拥有实权的同时也要受到制约,从而确立香港政府在行政主导、司法独立、立法监督的互相制衡下维持高效的社会管治,保持香港稳定。
1.2 回归后《基本法》所确立的选举制度
《宪法》、《基本法》是在“一国两制”之下,中央给予香港高度自治、“港人治港”的权力。“一国两制”基本的构思是在主权统一的前提下,透过 政治制度安排赋予香港特殊地位,让特区在回归后继续实行资本主义制度。” 《基本法》规定特区拥有行政权和立法权,原有司法制度和各项公民权利不 变,并从中引进了民主成分,如行政长官和立法会由选举委员会选举产生。
1.2.1 《基本法》第45条、68条最终达至普选的目标
《香港基本法》第45条第2款规定,行政长官最终由一个有广泛代表性的选举委员会按民主程序提名后普选产生,根据实际情况、循序渐进的原则,最终达至普选产生的目标。第68条规定立法会由选举产生,同样规定选举根据特区的实际情况和循序渐进原则,最终达致全部议员由普选产生的目标。
1.2.2 回归后法律多次给政治让步
回归以来一系列关键性冲突事件和围绕特首普选的行动对抗刺激中央积极行使监督香港管治权,以“全面管治权”思维强调主权权威和法律规范。
回归后,中央作出过三次重大的政治让步,包括2003年国家安全立法争议、2010年政治制度改革争议和2012年的国民教育科争议问题,每次都引起 香港社会激烈反应和政治动荡。从1999年开始,全国人大常委会曾依照《基 本法》第158条行使权力,对基本法相关条款进行解释。几乎每一次释法都受到香港法律界人士和公民社会组织的大力抵制,甚至“黑衣游行”静默抗议。
中央和特区政府多次的让步,让某些香港人形成习惯,居然把群众性的抗争运动模式视作威胁和讨价还价的政治筹码。中央屡次的让步被香港社会看作是抗争成功,这虽然反映了“一国两制”框架本身所具有的高度可塑性和互动性,但也削弱了中央和特区政府的管治权威。
1.3选举与宪制改革
“占中事件”以破坏社会秩序的方式意图争取修改选举制度,结果并未使 得中央做出任何让步。2019年“反送中条例”示成以更激烈的方式鼓吹“违法 达义”,谋求所谓的“真普选”,则更是行不通。唯有认真贯彻《宪法》和 《基本法》的精神和其附件确立的选举制度,以及通过有关权力机关依法作出 选举制度的修改调整,才是正道。
1.3.1 政改五部曲
香港政改五部曲是全国人大常委会确定香港特区行政长官产生(《基本 法》附件一、二)的修改程序。五部曲包括:
- 一 行政长官报告全国人大常委会报告后确定
- 二 特区政府提出相应的修正案
- 三 修订须要立法会全体议员三分之二多数通过
- 四 行政长官支持 五报全国人大常委会批准(附件一)或备案(附件二)。
2007年全国人大常委会曾经作出决定,明确规定2017年第五任行政长官可以实行普选。2013年底,香港政府展开关于2016年立法会选举和2017年特首选举的政改咨询。相关条文包括《基本法》第15条,68条。附件一、二均提到2017年以后可以通过政改步骤作出修改,以达致普选的最终目标。2014年8月,全国人大常委会进一步规定了行政长官和立法会实行者选的路线图、时间表,但《基本法》五部曲普选方案受到“占中事件”影响被否决。
1.3.2 选举改制后四大转变
2021年3月11日,第十三届全国人大第四次会议上通过《全国人民代表大会关于完善香港特別行政区选举制度的决定》(以下简称《决定》),决定规定了修改完善香港选举制度应当遵循的基本原则和修改完善的核心要素内容,并授权全国人大常委会对香港《基本法》的附件一和附件二进行修订,确保实现以爱国者为主体的“港人治港”。
《决定》根据《宪法》第31条和第62条第2项、14项和16项规定,全国人民代表大会有权决定特别行政区的设立及其制度,其中包括特区选举制度。“按照《基本法》第159条,全国人民代表大会有权对香港基本法进行修改。
《决定》包括4大转变:(1)立法会70席增至90席。选举方式包括功能组别、分区直选,新增选委会:(2)特首选举候选人增至需获至少188选委提名(上届为150)下,新增要求须在选委会5界别”均获至少15人提名;(3)选委会由1200人增至1500人,由5大界别组成,新增社团代表、全国性团体的香港成员;(4)设立资格审查委员会负责审查和确认选委会委员、行政长官以及立法会议员候选人资格。”
第2章「佔中事件」的香港特區選舉問題
高度自治与“一国两制”原则属于宽泛的宪制框架,有意预留空间讨论特区如何实现普选。“只有普选才能解决香港经济民生问题”的论述是2014年“占中事件”鼓吹的思想。“争取真普选”是占中支持者的主要口号,甚至到2019年的香港反对逃犯条例修订草案暴乱,“争取真普选”亦以“立即实行双善选”成为其“五大诉求”之一。反对派的核心诉求锁定在“公民提名”,完全违背《基本法》第45条和68条。全国人大常委会决定以严格守护《基本法》机构提名式的普选终结民主模式的争议。普选本来应该是在法治框架內展开的选举模式之争,但在香港政改背景下变成提名模式之争。”以下将讨论“占中事件”中的特区选举问题以及对完善特区选举制度的影响。
2.1“真假普选”是伪命题
全国人大常委会“831决定”普选方案尽管符合《基本法》和2007年全国人大常委会决定的法治框架,但决定和香港各界的期望有落差,“泛民主派认为“8.31决定”是“假普选”。”普选争论主要分两种观点:第一种是官方与建制派主张的“基本法秩序说””,以《基本法》第45条和全国人大常委会2007年决定为依据,指出普选应以基本法和全国人大常委会决定作为基础和框架,即普选的前提必须合手《基本法》:第二种是泛民主的国际标准说,以《基本法》第39条规定在香港有效的《公民权利和政治权利国际公约》25条b款作为规范依据,说明普选应普及而平等,不应存在不合理限制,否则等于筛选,也就是“假普选”。
占中发起人意图采用所谓的“国际标准”普选是错误的。所谓“国际标准”主要是指《公民权利和政治权利国际公约》25条款:“选举应是普遍的和平等的,并以无记名投票方式进行,以保证选举人的意志的自由表达。””反对派认为:(1)公约普选条款以普选国际标准作为依据:(2)公约普选条款适用于香港:(3)特首和立法会将选安排应该按照国际标准,不然就违反国际法义务,强调“公约普选条款”与《基本法》关系的根本重要性。
但是,《公民权利和政治权利国际公约》25条规定的选举权是一项公民政治权利,每个国家对“公民”的标准和定义都不同,而且,政治权利必须由法律赋予,有关法律必须对选举权的主体、选举权的内容、选举的程序和方式等作出规定。该款说明国际标准普选的适用范围、技术标准和主旨目的。结合第25条主文中所说的权利与机会以及“不受公约第二条的区分和不受不合理的限制”的表述”,即可推导出“合理限制”的标准。所以,缔约国可以在符合善遍、平等、秘密性标准的选举制度中实施“合理限制”。由于各国的法律规定和选举制度不一样,联合国1994年也发出指引,不要求各国采取同样的选举制度,因为各国的实际状况不同,制定的选举规则当然不一。香港特区依法按照《基本法》规定选举制度,属于一种独特的“预选一直选”式音选。
王衡提出,香港陷入“普选迷思”,把民主视为评判政治发展的唯一标准,夸大普选功能以及视公民提名的普选为民主的唯一标尺。民主其实包括从代议政制到直接民主、从选举民主到协商民主的多种形式和性质。“占中发起人对普选的理解不够全面,对其追求简化,同时也无视香港政治秩序本身面对的宪制约束和法律规范。
2.2一些社会组织以违法方式谋求“真普选”
占中发起人和反对势力意图以“6.22 民间全民投票”进行所谓的“公 投”,推出三个不符合《基本法》的普选方案,实属对《基本法》的公然挑 战,“公投”是具有特定政治及法律含义的宪制制度,必须由一国的宪制性法律加以规定,香港作为地方行政区域,以任何形式进行所谓的“公投”都是违法的。
2.2.1 “占中公投”
“占中公投”的直接目的是产生一个结合所谓“民意”的政改方案作为占中事件的政治纲领,泛民主派政治操作的本质是“名为公投,实为请愿”,所推动的“6.22电子公投”实为“6.22电子请愿”。“本来请愿是公民合法行使的政治权利,但“6.22公投”却与违法占中直接挂钩,因此违背了请愿权的合法性。“时任香港律政司司长袁国强指出,公投乃国家宪制性安排,《基本法》没有创设,香港作为地方行政区无权创设,指责“6.22公投”径直违法。“占中发起人混淆“公投”与“请愿”,又将实质上合法的“请愿”与后续的违法占中关联,因此有必要对公投进行解说,明确其性质、类型与程序特征。
2.2.2 香港特区无权创制公投
公投是“公民投票”的简称,是直接民主的体现,分为法外公投和法内公投,法外公投是以人民的名义行使主权权力,不需任何实证法律的授权。法外公投在行动者看来是革命和制宪,但在执政者看来则属于叛乱、分离或分裂。法内公投是现代主流直接民主的方式,是法律赋予人民的一种直接民主权利。故其投票决定是一种合法公权力决定,政府负有履行责任。不过,世界大多数民主国家均未创设公民投票制度,而是将民主决策主要限定于机构决策,通过民主代表性和政治自由权利予以保障和监督,而创设法内公投是由一国的宪法所制定。因此,是否有公投也就不是民主的普遍或国际标准,而只是一种政治选择。就香港情况而言,只有通过我国《宪法》或《基本法》的修改才能确立。
由此,占中公投实际上是假公投。第一,占中前的“6.22公投”不属于革命性的法外公投,因为没有涉及《基本法》下政治体制的根本改动,和平非暴力的宗旨又代表合法行动的目的和确保对现行秩序冲击的有限性,第二,不是合法的法内公投,因为《宪法》和《基本法》建立的是议会民主体制,没有创设法内公投。所以,“6.22公投”其实是一种政党内部的意见凝聚与政治造势,却包装成为一种政治请愿权。
“6.22公投”自称收集到80万人投票,无论是法理还是制度意义上,都不可能代表全港选民。无法理和法律依据下冒用“公投”之名,只能是单纯的政治操作。“虽然如此,80万投票也是一种有分量的政治意见,反映了香港社会对于选举制度的不满和完善选举制度的迫切性,需要政府方面予以认真考虑和转化。
2.3 占中被司法否定的关键因素:必须坚守法治至上
香港社会普遍还是重视法治作为第一核心价值。占中事件至清场为止,政 府依法控局,政府与警方严守法治底线,包括依法追究肇事者的法律责任,以 避免类似“占中事件”的乱象成为常态先例,也严格惩罚了黑社会行为与个别 警察滥权行为。“占中事件”一开始得到香港法律界普遍的同情,警方执法行为亦引发不满。但是当占中者公然集体违抗法庭命令时,律师会还是捍卫了法 治核心价值。
2.3.1 香港核心价值
香港核心价值包括法治、自由、人权、公益、繁荣稳定和普选式民主。从1999年起,全国人大常委会依照《基本法》第158条行使权力,对基本法相关条款进行解释,但几乎每一次释法都受到香港法律界人士和公民社会组织的大力抵制,甚至受到“黑衣游行”静默抗议,““占中事件”挑战香港的价值观,意图将普选式民主升格为香港首要核心价值,甚至违反基本法秩序,塑造一种法治低于民主的价值。
法治一直是香港的核心价值,如今受到了“违法达义”的挑战,中央与香港政府始终维持尊重法治的价值观,应以法律方式说服香港社会接受以及拥护我国《宪法》和《基本法》。
2.3.2 “公民抗命”不能成为免责抗辩理由
2014年10月8日,大律师公会发表声明指出:“无论行为动机如何崇高可敏,在法律上亦不构成任何答辩理由,法庭也不会在审讯时对受审者的政治理想作出评价或裁决””,公民抗命不属于免责抗辩理由,公会在声明中重申李国能于2014年8月15日发表的文章中所说“我希望社会能在《基本法》框架内理性讨论政改”。“10月28日,公会发表声明,就占中派可能集体违反法庭禁制令行为表示“极度忧虑”,批评“公开呼吁群众集体违抗适用于他们的法庭命令,法治必遭侵蚀”。
2.3.3 占中清场未能解决选举制度问题
到了“占中事件”的尾声,香港的法律界和香港法治逐渐成为反占中的核心力量。对于警方执法,尽管是依法办事,但“黑警”指责以及警队在占中后的声誉下降等,说明警力不足以在执法上维护法治价值,更不能解决选举制度问题。虽然最后以法庭禁止令清场终止了这场运动,但面对民主化诉求和选举制度的批评,法院只能以民事救济形式頒布禁止令,也不包含政治内涵的判断,故禁止令只是恢复当下法律秩序,并不能从根本上解决选举制度问题。
第3章《憲法》與《基本法》視野下香港特區選舉 制度定位
《基本法》将“一国两制”、“港人治港”、高度自治等原则法律化,中国政府则在恢复行使主权之后,基于香港的特殊历史背景,通过《宪法》和《基本法》授权予香港特区实行“港人治港”、高度自治,根据《宪法》,《基本法》是唯一授权香港高度自治的法律文件,其制定、修改、解释权归全国人大及其常委会,所以香港的宪制基础只能来自《宪法》与《基本法》,可是,香港的政治乱象源于社会对《基本法》不同程度的误读和曲解,例如错误拍高《中英联合声明》的地位,或把《基本法》视作香港的“小宪法”。因此,社会必须了解香港的宪制地位和央特关系。才能准确定位香港特区选举制度以及认清其制度发展路径不仅是最终达至普选,而是包含特区在我国法律体系中的地位和制定时的基本原则。
3.1 新型宪制秩序下的央特关系
香港新型宪制秩序”是按我国《宪法》制度与基本原则规定的“一国两制”,创立调整了中央与地方关系的相应法律规范,是相对回归前的港英政府宪制秩序而言的。”“一国两制”和《基本法》的高度自治日益造成香港人对“一国”的认同危机以及强调“两制”的追求和争取民主的发展。“一国”与“两制”,前者位阶高于后者,它们之间并非平行概念:中央与香港不是对等的,而是授权与被授权的关系。
3.1.1 新型宪制秩序基本原则
回归后的特区,是单一制的中国实行“一国两制”政策下的一个地方区域。在具有最高法律效力的《宪法》之下的法治框架内,香港特区宪制秩序包含以下制度与原则:“一、成立“一国两制”作为一种新的国家内部结构;二、建立新型中央与地方关系;三、创造和调整中央与地方关系的相应法律规范:四、利用“一国两制”作为宪法原则丰富我国宪法理论和实践。”
《宪法》第31条规定,国家必要时得设立特别行政区,在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这一条文是特区和“一国两制”的基础性条款,属于宪法授权条款。《宪法》第57条和58条说明全国人大既是最高国家权力机关,又是立法机关。全国人大及其常委通过行使立法权和决定权行使对香港特区的管治权。考虑到香港的实际情况,依《宪法》第31条规定设立特别行政区,实行“一国两制”,维持香港原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变。《基本法》规定香港特区依法实行高度自治,授予特区行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权力。
为了维护国家宪制制度一体和保持不同地区制度运作的高度自治,《基本法》的构建需要遵守两个基本原则:一、《基本法》第2条规定特区在中央授权下实行高度自治:二、构建以爱国者为主体的“港人治港”。关于“爱国者”的标准,上世紀80年代邓小平曾指出,尊重自己的民族就是要“诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权,不损害香港的繁荣和稳定”。“尽管有此要求,但《基本法》并未直接以明文规定特区政权必须掌握在爱国者手上,直到白皮书以及人大“8.31决定”,才指明应由以爱国者为主体的港人治理香港。
3.1.2 单一制下的授权论
虽然“一国两制”的特殊性让特区享有广泛的权力,甚至超越一般联邦制国家的成员单位的自主权,但是这并没有在根本意义上改变我国属于单一制的结构形式。“一国两制”属于单一制国家的主要特征包括:(1)中央人民政府管理特区外交和国防,在国际法上代表我国政府的只能是中央政府:“(2)中央拥有解释和修改基本法的权力:”(3)特区政府直辖于中央人民政府。”特区行政长官和主要官员由中央任命。
1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔结的统一的多民族国家。”我国实行单一制,虽然“不排除地方或其他政府机构拥有中央政府委任或授予它某些权力的可能性,但这些权力是授于,并不是分享,而且从严格的法律意义上说,所有的权力属于中央政府”。“分权论的规范基础和理论原型离开了《基本法》的范围,也是对《基本法》和特别行政区制度的误读。
“一国两制”赋予单一制国家一种新的结构,称为“复合制”。“复合的单一制形容在单一制内存有一般的国家结构单位和特殊的国家结构单位,中央与地方存在着两种以上不同的法律关系。例如,我国实行单一制,同时存在普通的国家结构的省和直辖市,以及特殊的国家结构的民族区域自治区和特别行政区。“设置民族区域或自治区是为了解决国内民族关系问题,设置特别行政区域自治区和特别行政区是为了解决历史遗留问题。“如《基本法》第12条规定香港特区的法律地位,表明香港属于一个“享有高度自治权的地方行政区域,直辖干中央人民政府”。所以,特区直辖于中央政府,直辖于国务院,其权力来源于中央的授予,不是本身固有的。
3.2 香港宪制基础的争议
香港社会一直着重《基本法》和“一国两制”的实施,却很少谈到我国《宪法》在香港的效力地位。不同程度的误读和曲解包括抬高《中英联合声明》的地位或把《基本法》视作香港的“小宪法”,甚至排斥一国原则的本土主义和民粹主义思潮。要准确了解中央与香港特区的关系,必须对香港宪制基础以及相关的误区进行分析。
3.2.1 《基本法》不是香港的“小宪法”
《宪法》与《基本法》的效力范围一直存在争论。学界关于《基本法》的性质、地位及其效力存在多种说法”,如认为《基本法》是小先法或宪法的特别法等。
《基本法》是一部全国性的基本法律,属于宪法性法律文件,在法律地位上是宪法的下位法,并不具有宪法的地位。“香港中联办法律部时任部长王振民曾表示,出现“港独”主张的根本原因在于没有认清和确立《基本法》作为香港的宪制性法律地位。大众没有把《基本法》看作香港具有最高约束力的法律对待,反而使国际人权公约、人权法等超越和凌驾在《基本法》之上。“他们质疑《宪法》在香港适用的主要理由是《宪法》第31条与《宪法》序言、第1条、第5条是抵触的。《宪法》序言中的四项基本原则、第1条规定了社会主义制度、第5条规定了一切法律都不得同宪法相抵触的原则。有学者认为,《基本法》实际上是取代了《英皇制诰》和《皇室训令》。这两部法律是以前英国为香港专门制定的两部宪法性法律,主要规定香港地区政治、法律制度的基本架构和原则。香港回归后,《基本法》填补了《英皇制诰》和《皇室训令》留下的法律漏洞。根据《基本法》第11条,《基本法》可能会被误以为是香港的“小宪法”。但是,这一观点并不准确,因为《基本法》在我国法律体系中的地位,必须从法律和法理依据上进行分析。
从法理上分析,《基本法》也不应称为“小宪法”。如果以“小宪法”形容《基本法》的重要性和其地位与其他法律的分别,是混淆了《宪法》与《基本法》的关系。”《基本法》规定特区的社会制度,本质上是《宪法》授权的具体化,这只能说《基本法》在香港享有宪制性地位,但它并不是“小宪法”,称之为“小宪法”在实践中易于造成误解,“我国作为单一制国家,香港特区直辖于中央政府。按照单一制国家的逻辑,一国只能有一部宪法。所以把《基本法》叫做“小宪法”,严格来说也违背了单一制国家的基本定性。
3.2.2《中英联合声明》的法律效力
占中事件期间,有人抬高《中英联合声明》的宪制地位,以国际法和条约法的框架,把《中英联合声明》视为条约,“或提倡以《中英联合声明》为依据,误认为香港的高度自治是源自《中英联合声明》的“固有权力”。尽管《中英联合声明》包含了和《基本法》相似的表述和要求,但香港回归后,这一声明的任务已经完成了,香港的光制基础只能来自《宪法》和《基本法》。《宪法》第31条和第62条第13项是“一国两制”的宪法化,属于一个特别授权条款,也是《基本法》唯一的立法依据。
尽管如此,普选争议中依然有人以“双重依据说”误导大众。“双重依据说”认为,《基本法》是依据《中英联合声明》和我国《宪法》制定的,联合声明等于两个国家政府之间签订的国际条约,误以为这就属于国际法。”依国际法高于国内法的理解,联合声明就等于高于《基本法》,所以联合声明应称为《基本法》的立法依据。“其实,联合声明属于国际条约,《基本法》属于国内法。在国家的法律体系中,《宪法》具有最高法律效力,是其他一切法律的效力来源,就主权国家而言,国际条约不是国内法的效力来源,所以不是国内法制定的依据。
外部勢力经常利用《中英联合声明》来“讲故事”,意图据此“监督”香港特区民主发展。中央和特区政府需要让香港社会明白《宪法》和《基本法》所制定的“一国两制”不是互相对立关系,而是相互作用、互为统一,在一国前提下创造条件依法推行“两制”和保障高度自治。
3.2.3 高度自治不等于特区拥有“剩余权力”
中央政府多次重申对特别行政区具有完全的主权,这也是高度自治的前提。可是,有些人继续误以为中央与特区是分权关系,试图用分权理论来解释中央与特区的权力关系,甚至把高度自治与中央的管治权对立起来。“高度自治不等于特区拥有剩余权力。在授权理论的框架下,特区的权力来源于中央授权而且必须接受中央的监督。“此外,香港特区政府与中央人民政府的关系并非联邦国家内的关系,不存在分权式的高度自治。《基本法》第2条强调中央与香港特区之间是授权关系,即中央政府或全国人大可以因实际情况收紧或释放香港特区的自治权力。
认清香港宪制秩序的法律基础和权力来源,才能研究讨论香港民主进程和实现普选的空间。“占中事件”反映出香港社会还未厘清《基本法》作为宪制性法律的角色和香港在“一国两制”中的自治地位和限制。香港特区必须在理解和实践《基本法》上达到共识。如何准确认识和实践符合“一国”下的“两制”,依法推动循序渐进的民主发展,是香港特区民主和法治实践中的最大难题。
3.3 如何准确解释《基本法》
香港回归后,对于如何准确实践《基本法》和解读“一国两制”,香港市民的共识有待提高,相关争议围绕特区应否以普通法原则解释《基本法》,长期以来,一些人片面地引用《基本法》第13、14条,以为中央除了国防、外交之外,其余一概不管,所以当中央提出“全面管治权”时,便批评这是对高度自治的“肆意践踏”,“全国人大常委会就《基本法》的解释被批评为过度政治化和缺乏法理支撑。甚至有观点认为,“把人大常委会的解释强制施加于特区,不但违反“一国两制”,更破坏了特区的法治”。“中国共产党第十九次全国代表大会工作报告重申,中央对港拥有“全面管治权”,“全面管治权与高度自治权有机结合”,“不少人对此理解为收紧对港政策和削弱高度自治。《基本法》的解释权属于全国人大常委会,合宪合法。很多围绕解释产生的争议,其实更多是出于政治立场不同,回归至今,与贯彻落实《基本法》有关的争议日积月累,包括23条立法、人大释法、占中等。多次争议表明,一些香港市民对特区的宪制地位有所误解,亟须全面深刻检讨和厘清宪制秩序,才能准确解释《基本法》,落实“一国两制”、“港人治港”和高度自治原则。
3.3.1 法系冲突
香港奉行的普通法系与内地的大陆法系,本身存在根本上的差异,难免形成法制冲突以及在法律条文编写和解释上的分歧。尽管很多人习惯把内地法系简称为“大陆/欧陆法”,但我国属于“中国特色社会主义法系”。“中国既不像普通法系国家由司法机构行使宪法监督权,也不像大陆法系国家由专门的宪法监督机构来行使有关权力,而是由全国人大及其常委会直接行使,内地社会主义法系吸收了大陆法和普通法的经验,目的是在一国内实行两种不同的法系。
自香港回归以来,全国人大常委会曾五度解释《基本法》,两次主动解释,三次被动解释。民主派往往坚持以普通法标准解释《基本法》,却忽略了《基本法》本身就是中国特色社会主义法系的重要组成部分。“有学者指出,“香港成功移植并吸收了英国的普通法之后,就经历了无数次关于法律文化的冲突和碰撞,才有今天的交汇和融合,形成独特的香港普通法。”“每次释法是回应现实情况,合乎《宪法》与《基本法》的规定,是《基本法》的实践,
除了释法,每逢涉及内地的香港本地立法工作,也必然会引起社会抗议。例如,2017年特区政府为落实高铁“一地两检”而引用《基本法》第20条,向中央寻求授权,在高铁西九站内划设一个在法律上不被视为香港区域的“内地口岸区”:2019年因应全国人大常委会于2017年通过将《国歌法》纳入《基本法》附件三的决定,就此进行本地立法:以及最具争议的《基本法》第23条立法,屡次考验“一国两制”的实践,尽管各次事件内容不同,但非建制派的反对理由均污称这些都是内地当局为增强管控香港打开法律缺口。
相反,因为英国没有成文宪法,所以从来没有解释成文宪法的需要。《基本法》是一份大陆法制下的先制文件,单从字面解释《基本法》并不足够,它的解读是一种新尝试。香港终审庭多次强调,《基本法》的主要解读原则应从《基本法》的目的出发,但也需顾及有关条文的上文下理,条文整体的连贯性、立法原意和相关文献的用意等不同的考虑。其实,中国大陆法系下的宪法解释与普通法系下的宪法解释原则相似。从一个学术角度来看,大陆法系下的宪法解释不应该被视为不合理、欠缺法理根据或“违反法治”。全国人大常委会对《基本法》依法作出解释,有助理解立法目的和减少香港社会对《基本法》的误解。
3.3.2 中央干预和监督下的高度自治
回归初期中央政府采取“井水不犯河水”的消极政策。“没有主动以法理论述理清争议,也没有积极完善中央对香港的监督机制,令高度自治和监督权流于形式。至2003年《基本法》第23条立法引起的抗议,才调整至“有所为有不为”的治港方针。直到2012年,才开始加强“一国先于两制”的论述,理顺“中央全面管治权”与“香港高度自治权”的关系,“但这些,却被批评为中央试图“干预”香港的高度自治,引起很大争议。
《基本法》第12条规定,香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。这表明,特区享有的高度自治来自全国人大授权,中央并非不能干预。此外,中央绝对有权干预其他“不根据本法”和“非自行管理”的事务。中央本来就有权对任何省、自治区和直辖市作出不同程度和范围的干预,如果中央不得干預香港,也就变相违反香港直辖于中央人民政府的关系。
至于中央监督权的规定,早在《基本法》起草过程中就有出现。在讨论《基本法》第2条时,根据1989年9月基本法起草委员会秘书处,士对基本法(草案)征求意见稿的意见汇集》中的信息,有人指出,全国人大授予香港高度自治权,自然对其拥有监督权,否则授予的自治权就会失控,故建议加上“本法监督权属于全国人大常委会”,或“逾越本法所授之权力的行政,立法和司法行为均可由全国人民代表大会常务委员会宣布无效”,或“本法的监督权属于全国人民代表大会及其常务委员会”。
《基本法》第20条说明香港拥有的权力是由全国人民代表大会及其常务委员会及中央人民政府授予。即使《基本法》没有明文规定中央对香港的监督权,也并不代表中央对香港没有监督权。中央监督权实现机制存在两大问题。首先,中央对行政长官及主要官员的任免机制仍然缺乏具体的法律规范,此外,中央对特区政府行使高度自治的监督机制没有清晰的程序规则。例如,行政长官述职安排仍然未被制度化,而诸多备案审查后也没有公开监督结果,学者夏正林和王胜坤强调,在“监督控制体制”之下,央港之间的权力结构是单向的监督与被监督的关系,监督者如何行使权力完全取决于它的自觉,如果其不积极行使监督权,整个监督体系就会混乱。
2014年占中和2019年反修例风波后,中央显然坚定了积极推行“一国两制”的决心,2019年底,中国共产党中央委员会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》”,多项中央对港监督权将会制度化、规范化、程序化,其中包括“中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”。
3.3.3 积极的“一国两制”
以消极的态度对待“一国两制”,令落实《基本法》中的高度自治成为重点,回归前后,中联办强调不会干预香港特区根据《基本法》自行管理事务。高度自治永远是相对的,惟目前欠缺一个有效机制,以仲裁中央与香港之间因权力划分而产生的矛盾和纷争。“如果只以对立思维看待全面管治与高度自治,容易忽略香港特区在“一国两制”中的正面地位和积极作用,妨碍寻找共识。
回归初期,中央采取“消极不干预”的政策导致社会对高度自治存有不同理解。当现行高度自治未能有效化解香港深层结构的矛盾,中央和特区政府需循法理逻辑解释央特权力关系,让社会充分了解以及尊重宪制结构,利用《基本法》一定的弹性,按实际情况积极落实“一国两制”。“占中事件”证明,香港社会仍未理清《基本法》的宪制性法律角色和香港在“一国两制”中的自治地位和限制。因此,中央和特区政府必须依法澄清误区,特别是高度自治的权力范围、概念与法理上的位阶,才能体现中央依法在香港行使主权。
3.3.4 中联办和港澳办的角色
中央不能继续履行“井水不犯河水”这样消极的“一国两制”,中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室(以下简称中联办)在港需要加强沟通联系,了解社会各阶层的不满并及时做出反馈,探讨如何能在“一国两制”下现互利互惠。
为了更好的落实依法治港,中央和特区政府可以考虑在《基本法》中明晰中联办的角色。中联办作为中央政府驻港机构,需要加强与香港各界的广泛联系,促进两地交流与合作。中联办作为中央政府派驻香港的机构,有责任代表中央在特区准确落实“一国两制”,但是中央治港体系长久以来架构较乱、职权不清。中联办在香港人心目中更是形成“不想讲、不敢讲、不会讲”的刻板印象,未能正面引导社会舆论去理解《宪法》与《基本法》。
2019年4月,中联办和港澳办对于特区行使的监督权引起社会争议。争议聚焦在中联办与《基本法》第22条的关系。争论围绕第1至第3款,主要涉及如何理解“不得干預香港特別行政区根据本法自行管理的事务”,以及未直接言及的“监督权”。《基本法》条文中,“干预”出现在第14条、第22条,有关中央驻港军队不干预,中央所属部门不得干预特区自行管理的事务,但都没有明确界定“干预”这一概念,引起多种解读和回归以来的分歧。
“两办”在2019年4月澄清,中联办是中央人民政府的派出机构,并非《基本法》第22条所指一般意义上中央人民政府所属各部门。随着央港关系日趋紧张,中联办于2019年4月17日表示,“(中联办)是中央授权专责处理香港事务的机构……当然有权代表中央政府。就涉及中央与特区关系事务、《基本法》正确实施、政治体制正常运作和社会整体利益等重大问题,行使监督权”;到4月21日,港澳办又称“中央授予特别行政区高度自治权,并不意味着中央没有或放弃监督权……中央必要的监督是确保有关授权得到正确行使”,而中联办是“负责代表中央处理香港有关事务,完全有权力、有责任……行使监督权”。
虽然上述监督权没有《基本法》的明文表述,但在《宪法》中仍能找到它的根据。《宪法》第3条规定“国家行政机关……由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,《基本法》第2条规定“全国人民代表大会授权香港……实行高度自治”,这证明若承认《宪法》在香港适用,等于认同全国人大有权监督香港,也即“对于香港特别行政区的高度自治权,中央具有监督权力”。但是也有人提出,“派出机构”究竟有无上述“监督权力”,需要更清晰地说明职责的法源依据。
关于《基本法》第22条的争议,值得讨论的是文本中的“干预”、“中央各部门”,高度自治等表述应当如何解读。这些关键词的定义如果没有取得共识,就难免导致重大分歧误会,故法治实践提示加强《基本法》的推广、教育,以及修改、解释《基本法》的必要性。”特别是正确认识和妥善处理在香港特区中央如何行使监督和干预权力,同时又能坚持高度自治。
据中联办官网指出,中联办主要职能包括:“联系并协助内地有关部门管理在香港的中资机构:促进香港与内地之间的经济、教育、科学、文化、体育等领域的交流与合作:联系香港社会各界人士:增进内地与香港之间的交往:反映香港居民对内地的意见:承办中央人民政府交办的其他事项”“等五项,“其他事项”也可以包括对港行使“监督权”。“但因为中央从未明文宣示过“授权中联办监督香港”,所以至今还备受争议。中联办是中央在香港最前线的派出机构,是代表中央专责处理香港事务的机构,属于中央权力在香港的化身和象征。“但是,以往“井水不犯河水”的思维惯性,导致中联办的角色变得模糊不清,让港府和泛民都误以为这是治港的常态。
中央修正“消极“一国两制””策略,表明了中央积极理顺一国与两制的关系,确立“依法治港,直面争端”的态度。比如,运用法理依据澄清两办是“中央授权专责处理香港事务的机构”,并不是《基本法》第22条所指的一般意义上的“中央人民政府所属各部门”,也即“有权代表中央政府,就涉及中央特区关系事务、基本法正确实施、政治体制正常运作和社会整体利益等重大问题,行使监督权,关注并表明严正态度”。“此举不但能厘清两办的权力来源和政治地位,也代表它们日后将会更积极地关注和监督香港。国家近年积极推动“全面依法治国”。香港重视法治,因此中联办及港澳办从法理着手来落实“一国两制”的实施,是比较合适的策略。
第4章 香港特區選舉制度的完善路徑
“占中事件”过后五年,2019年反修订《逃犯条例》的示威比占中更为激烈,全国人大前常委会委员范徐丽泰形容,如果2014年占中事件是结合反政府力量,2019年的示威便是顏色革命。”占中时极力谋求的“真普选”,也是2019年反修例运动中的一项诉求。中央重塑特区选举制度是中央失去对香港的信任和耐性的表现。
2021年3月11日,第十三届全国人大四次会议通过了《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》。该决定规定了修改完善香港选举制度的基本原则和修改完善的核心要素内容,其中第六条授权全国人大常委会对香港《基本法》附件一和附件二进行修订,确保实现以爱国者为主体的“港人治港”。“香港的民主化必须以中央对香港的主权行使为前提,巩固《宪法》、《基本法》在香港的法治核心地位。选举制度要符合香港利益,也要符合国家主权、安全和发展利益。
4.1 透过反思占中等社会事件让“一国两制”重回正道
回归以来,选举制度的发展曾有两次重大突破:一是2007年底中央规划的双普选路线图和时间表,最快于2017年按基本法规定的提名自制普选行政长官,之后考虑全面普选立法会;二是2010年中央接受民主党建议,增设“超级区议会”(功能组别)普选议席。张炳良认为,如循此路径发展特区选举制度,在北京能接受的框架内应可实现双普选。”可是,从“占中事件”到“反修例风波”,再演变为社会动乱等一系列事件,迫使特区民主发展道路必須作出改革,解决政治问题以及恢复政治秩序。
2014年中央接受特区政府提出普选方案是香港最靠近普选的时刻。当时建议按《基本法》第45条,由提名委员会提名普选特首,并于2017年实行,但反对派不接受方案,还展开占中行动,坚持争取以公民提名方式直选特首,占中事件反对特区政府按《基本法》附件所规定的五部曲程序的行政长官普选方案,导致行政长官和立法会普选目标遥遥无期。占中事件令中央发现特区实现双普选的目标已经不能遵循过去由选委会提名和选举和选举行政长官,以及立法会地区直选和功能选举各半,逐步扩大普选基础的改革的路径。占中以违法性手段威胁政府妥协,并不适合香港的民主化进程,此外,修例风波演变为社会动乱已经不单是抗议民主进程的快慢,而是涉及“港独”问题。中央通过最新决定完善选举制度,可以修补法律漏洞,有利于根据香港特区实际情况完善“一国两制”制度体系,从制度方面化解反中亂港势力夺权。
4.1.1 完善选举制决定符合“循序渐进”原则
完善选举制度可以维护我国《宪法》和《基本法》的特区宪制秩序,决定以合宪合法的方式推进香港民主建设进程,依然以普选为选举制度目标。《决定》对基本法第45条、第68条没有作出任何修改,因此这两条所确立的香港行政长官和立法会议员选举最终达致普选的目标不会改变,只是透过法律及制度确保治港者尊重及拥护国家,爱国爱港。有声音质疑决定是“民主倒退”,不符合循序渐进原则,港澳办副主任邓中华不认同,他认为只要总的方向和趋势是扩大民主,都属于“循序渐进”,不能理解为每次的选举直选成分都一定要增加。
2014年是重要的分水岭,占中事件令群众式的街头政治突破了法律界线,演变成“犯法合理”。2019年反修例风波的街头暴力,发展为一场要推翻特区乃至中央政府的政变。选举和政改诱发的暴乱一次比一次猛烈。由中央主导修改制度并不是民主倒退。面对社会乱象,新的选举民主和法律制度可以稳定政局、保障法治,回归“一国两制”的初心。
4.1.2 选举委员会增加认受性
《决定》让更多人参与到资格审查,选出更具广泛代表性的立法会和选委会,《决定》提出增加选举委员会及立法会议席,纳入基层团体,扩大参政机会。完善选举制度决定可以增加选委会认受性,亦符合均衡参与的原则。比如,选举委员会组成中增加全国组织的香港成员代表,是考虑到这些人士对国家事务了解较多,新增“第五界别”委员,国家意识较强,有利于在选委会中强化国家元素,把维护国家及香港利益的元素结合,加强中央对香港的信心。对“基层”、“五大界别”组成细节、立法会议员提名门槛等问题,都有待全国人大常委会进一步修改《基本法》附件一和附件二。
邓中华指出,由一个具有广泛代表性的选举委员会来选举产生立法会的部分议员,参与立法会议员候选人提名,有助于突破某个界别、地区或团体的利益局限性,解决以往制度中功能组别和分区直选代表性不足的问题,使立法会更好地代表香港社会的整体利益,有利于解决各种社会深层次问题。例如,爱国者治港不等于“所有反对派全部排除在管治架构之外,只是把不爱国的人,特别是反中乱港分子排除在特区管治架构外”。“政治制度仍然有不少空间给予不同意见人士。
增强选举委员的广泛性代表,赋予它新的职能,不仅可以选举产生香港特区行政长官,还有权选举产生立法会部分议员,并参与立法会所有议员候选人的提名。“这一修改的目的是为了迎合香港实际情况,推动有香港特色的民主制度发展。“这次法律的修改是一个合宪合法,推进符合“一国两制”、“港人治港”原则的民主的进程。
4.1.3《决定》弥补选举制度漏洞
全国人大完善选举制度的最重要目的就是制度性的保障,弥补香港特区选举制度的漏洞。《决定》基本保留原来的行政长官选举制度,在提名机制等方面的调整主要是为了保证爱国者治港。立法会选举制度的改革可以更好地平衡利益,有利于改善行政与立法关系以及提升特区管治和施政。
近年,反中乱港人士利用选举制度漏洞进入香港特区政权机关,涉及威胁和危害国家安全行为。陈端淇曾推测:随着香港特首普选改革的推进,未来将会出现香港民选的特首不获中央任命的可能性,触发“宪制危机。”《决定》确保行政长官由中央信任的爱国者担任以及在选举委员会、立法会中占多数,以防反中乱港势力入侵,当前的区议会中不少区议员的所作所为并不符合爱国者条件,《决定》剔除117区议员选委名额可以過制反中乱港份子进入特区管治机构并且恢复其原本作为咨询结构的定位。
《决定》内容凸显资格审查委员会的重要性,这也是国际通行的做法。附件一明确说明:对香港特区候选人资格审查委员会根据特区维护国家安全委员会的审查意见书作出的选举委员会候选人和行政长官候选人资格确认的决定,不得提出诉讼。此规定的不可诉性有效防止任何可法复核程序的滥用,资格审查委员会组成人员问题有待细化,例如规定成员包括2至4名特区主要官员才适合担资格审查委员会的官守成员以及1至3非官守人员由非公职人员出任,若资格审查委员会更具透明度和公信力,按照统一标准审查候选人的资格,其决定才更具说服力。
4.2 “决定+修法”有效维护主权
香港社会近年的乱象和违法行为,追求所谓的“真普选”,已经对国家安全构成威胁,全国人大常委会法制工作委员会副主任张勇表示,“香港近年的乱象表明,香港《基本法》附件一和附件二存在制度性漏洞和缺陷,主要表现在两个方面:一是反中亂港分子利用选举方面的制度漏洞进入政权机关。二是反中乱港分子利用程序方面的制度缺陷,可以破坏宪制秩序和有效管治。”这次“决定+修法”从中央层面维护“一国”原则,表达出维护国家主权的决心。
4.2.1 “爱国者治港”可防止反对派假借“民主”之名行反中乱港之实
“一国两制”以爱国者构成特区管治团队,需要法律予以保障。当法律确保行政长官、立法会议员、选委会委员都是由爱国者担任,就可以防止反中乱港分子进入特区政权或管治架构。特区需要通过媒体向社会发出清晰的信息。审视谁是反中乱港分子,才能拨乱反正,让“一国两制”平稳发展。
早在《基本法》起草时期,邓小平几乎每次提到“港人治港”都会强调“爱国”标准。他认为只要拥护国家统一、尊重自己的民族、拥护中国收回香港,就是爱国者。中央有关部门与香港特区政制发展专责小组曾指出,适当明确“一国”是“两制”的前提,重申“港人治港”是以爱国者为主体的香港人来治港,高度自治是香港特区在中央授权下实行高度自治。以《宪法》和《基本法》为基础的香港政治体制,即行政长官和立法会选举并非特区内部事务。
《基本法》对爱国者标准的法律化,体现在特别行政区行政长官,主要官员、行政会议成员,立法会主席及立法会百分之八十以上的议员、终审法院和高等法院的首席法官,都必须由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任;行政长官、主要官员、行政会议成员,立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时,必须依法宣誓拥护《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,效忠中华人民共和国香港特别行政区。
强世功认为,泛民以“反共”、“反社”为共同目标,坚持“只有普选才能解决香港经济民生问题”,其中包括“港人治港”,必须排除“中央港”,要解决经济发展和贫富悬殊,必须透过普选强化行政长官的管治权威。面对具有迷惑性的这套论述,以往没能积极回应,这些教训应当汲取。
4.2.2 香港特区特首爱国爱港是一项天经地义的法律义务
“爱国爱港”作为政治标准与法律标准所引起的争议,显示出香港回归以来的政治认同难题,“爱国爱港”是特首任职的实质性和优先性条件。《基本法》授于香港高度的自治权,其前提是让真正爱国爱港的人士担任特首和主要官员,确保“一国两制”的平稳发展。“作为联系中央与特区的制度枢纽。特首的爱国爱港义务更大。将“爱国爱港”作为特首必要的政治承诺,可以保证宪制秩序得到维持,既能符合法律对候选人的认同要求,也能够让选民了解候选人的立场。
香港反对人士却坚持所谓国际人权公约载明的国际标准,倾向于认为“普选”是严格的民主程序,不应该受“爱国爱港”条件的政治筛选。“他们认为“爱国爱港”是一个政治标准,把《基本法》变成一种直接影响普选结果的法律标准。“政治标准的法律化,在正当性上不取决于是否符合泛民主派所理解的“国际标准”,也不该取决于标准是否明确具有可操作性,而是取决于立法者所代表的正当主权意志,“泛民主派却认为这项义务在《基本法》里没有明确规定,属于“抽象性、裁量性的政治标准,不是法律标准,易引发筛选效果和政治歧视”。
2014年4月28日,香港大律师公会对“爱国爱港”条件引入选举法例的正当性提出了质疑。香港大律师公会指出,有关在选举法律引入额外条件,如要求向提名委员会提出参选意向的人士必须爱国爱港的建议,在法律上是备受争议的。“大律师公会认为《基本法》以及其法律原则已经确保了“爱国爱港”的要求,就不需要额外增加条件。比如,2012年行政长官候选人的声明已经属于政治惯例:《基本法》第104条的就职宣誓:《基本法》第44条的任职条件:以及法律的明确性和非歧视性原则。可是,大律师公会的理解和表达是纯粹法律性或形式化的保证,但中央对爱国爱港义务的要求是实质性的。
以爱国者为主体的“港人治港”是《基本法》赋予治港者的权利义务。爱国爱港不需要赞成社会主义,只要求治港者“尊重自己的民族、诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权、不损害香港的繁荣和稳定”。“依照爱国爱港的标准普选出来的治港者,才能接受中央政府和香港社会的监督,保证治港者对国家、特区以及香港居民负责。莫于川认为,关于行政长官的爱国爱港品质要求,是《基本法》的内在要求,可谓依法有据,故须系统深入地解读条例、辨析法理、明确事理,要警惕一些人有意无意地将爱国爱港基本要求问题加以标签化、狭隘化或妖魔化,徒增矛盾混乱,也缺乏说服力。“如何重新建立香港人“爱国爱港”的公民义务,这是夾特关系面临的重大问题,是不能够单靠《宪法》和《基本法》法律条文解决的。
4.2.3 单靠《国安法》还不能够完全解决有关选举制度的政治问题
回归以来,香港在维护国家安全上的表现直接影响中央对港政策。“2003年50万人示威反对23条立法,使得中央进而开始强化和改变治港政策,随即通过人大释法将香港政制改革程式由三部曲扩充为中央主导权更强的五部曲。后来改善互信,中央开始放宽香港政改议题,接纳民主党派提出的普选区议会代表方案,以2017年实现普选为目标。可是,之后发生的占中事件、暴力示威和港独思潮,逼使中央正视香港国家安全漏洞,强调国家主权、安全和发展利益。
2020年6月30日,《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称《国安法》》出台,针对“分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动、外国及境外势力干預香港事务”等四项与国家安全有关的行为作出规定,该法的制定,主要是为了解决自2019年反修订《违犯条例》以来香港的一连串示威暴力违法活动以及外国势力介入香港的问题。防止香港成为反国家基地,是中央对任何一个地方政府最基本的政治忠诚要求。立法填补香港在国家安全体系中的漏洞,可以给香港带来更大的政治空间,为政改提供条件和机会。”但仅靠《国安法》不能完全解决选举制度的问题,仍然需要选举制度的完善。
《国安法》实施的第一天,仍然有民众非法集结在街头抗议,警方逮捕了300多人,包括立法会议员和区议员。《国安法》没有完全解决社会的撕裂问题,最适合香港的普选方案,必须选出得到中央的授权和香港市民信任的人士,才有助于香港的平稳发展。
《国安法》立法是国家安全底线制度的保障,创造了条件来重启行政长官普选方案,有助于维护国家安全,限制外国势力干预。《基本法》最初的结构设计偏重行政主导,依靠特首调节央港关系,从而产生对特首的高度政治依赖,令中央无法承受特首政治不效忠之后果。”当中央不再有国家安全的顾虑,让港人选出符合民意的特首是“一国两制”,“港人治港”的完整实现,
自2020年6月30日香港《国安法》施行以来,香港社会恢复秩序,表面上解决了政治乱象,国家安全问题得到了维护,但是政治问题还没有得到完全解决。透过完善选举制度可以解决漏洞问题,拨乱反正、凝聚共识,香港特区要获得实行“一国两制”的最佳效果,前提必须是形成高度共识,坚决承认香港特区是中华人民共和国不可分离的部分为首要原则,才能为特区创造更大政治空间,保证特区最基本的政治忠诚。《国安法》和完善选举制度立法后,国家安全底线制度得到双重保障。有了国家安全、限制外国势力干预的基础,才可以推动民主进程以及提供更大空间,让港人选出符合《基本法》和民意要求的特首。
江旻慧論文結語
从2014年“占中事件”到2019年修例风波爆发,一连串的政治活动导致“一国两制”实践的失衡。为了维护国家主权、安全和发展利益,在止暴制乱后恢复法治秩序,中央有权力和责任根据《宪法》和《基本法》完善香港的选举制度。近年以来香港的社会动乱已经超越了“一国两制”的底线,完善选举制度必须规定“爱国者治港”来堵塞现在选举制度的漏洞,确保日后参选人在符合《基本法》初心和核心要义的前提下竞选。
香港的核心价值包括自由、民主、人权、法治、繁荣、稳定等,但论第一核心价值,非法治莫属。缺乏法治,其他权利和自由便无法得到保障。一般经历民主转型的地方是在没有法治与自由的条件下利用民主解决整体的制度重构问题,香港民主进程的特殊性在于其法治与自由在高度成熟的情况下按照《基本法》和“一国两制”的法律框架下实现普选。“本文以“占中事件”作为研究对象,深刻反思“一国两制”之典范意义和讨论如何通过法治推进香港民主建设进程。“一国两制”在香港的实行,关乎国家的政治承诺、解决台湾问题的示范效应和国家的改革开放大局。
“一国两制”是一个互动的、不断发展变化的法律与政治过程。未来香港社会与中央政府之间的政治信任度越高,香港在“一国两制”下享有的自由度和自治权就越大,中央对香港的管治就会越以繁荣稳定为主;反之,社会越挑战中央对于特区自治的底线,则“一国两制”下的自治空间就越被收缩,对香港的管控就会更以确保国家及政权安全为主要目标。”因此,中央和特区必须巩固《基本法》在香港的法治核心地位,强调以法治作为央港关系的共同核心价值。可是,“占中事件”意图推高民主成为首要核心价值,以违法性手段威胁政府妥协,反而令香港的民主发展停滞不前。
当香港本地选举的特首人选不符合中央或市民期望时,必然产生争议甚至是宪制危机,历任特首在维护“一国两制”上能获得中央的信任和支持,却得不到香港市民同样程度的认同。港人对于香港民主进程仍感不满,因此,改变选举制度的诉求声音渐趋激烈,但盲目推动不设门槛条件的所谓“真普选”,是不符合《基本法》规定的渐进民主原则,有可能会选出不符合中央期望的特首,对国家安全造成威胁。
笔者认为,香港主流民意是支持“一国两制”的,只是对“一国”带有一些偏见,需要深化和提升共识,还需要进一步提升实践“两制”的高度共识。香港的优点是拥有以法治为基础的制度框架,但关乎民主法治的理解一定要在“一国两制”的框架内,在爱国者治港的前提下,进行更具吸纳包容功能的制度建构。面对各种因素造成的多样社会风波,单纯的法律规范是维持和谐的第一步,但不足以完全解决深层次矛盾。如何让香港市民依法透过选举制度参与选出有能力、值得市民信任的行政长官以及特区政府等管治团队并得到中央的认同,是一道法治难题,必须通过提升认识改革求新,找到稳健实行“一国两制”的最佳方法和民主法治措施,“一国两制”下的香港才有稳健美好的光明前程。
江旻慧論文參考文獻
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